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环发[2015]56号:关于印发《生态保护红线划定技术指南》的通知
2015年05月27日 22:22 来源: 蔡玉梅的BLOG(土地规划专家)   作者:蔡玉梅

各省、自治区、直辖市环境保护厅(局),新疆生产建设兵团环境保护局:

为贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》的要求,推进全国生态保护红线划定工作,我部在《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南(试行)》(环发〔201410号)基础上,经过一年的试点试用、地方和专家反馈、技术论证,形成《生态保护红线划定技术指南》,现印发给你们。请按照本指南要求和我部的统一部署,组织开展本地区生态保护红线划定工作。

附件:生态保护红线划定技术指南

                                                                                   环境保护部   2015430

生态保护红线划定技术指南

环境保护部

二○一五年五月

为贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,指导全国生态保护红线划定工作,保障国家和区域生态安全,制定本指南。

1 适用范围

本指南适用于中华人民共和国境内生态保护红线的划定。

2 规范性引用文件

本指南内容引用了下列文件中的条款。凡是不注日期的引用文件,其有效版本适用于本指南。

《中华人民共和国环境保护法》

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔201135 号)

《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔201046 号)

《国家环境保护十二五规划》(国发〔201142 号)

《关于发布全国生态功能区划的公告》(环境保护部中国科学院公告2008 年第35 号)

《全国生态脆弱区保护规划纲要》(环发〔200892 号)

《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011-2030 年)》(环发〔2010106 号)

《关于划分国家级水土流失重点防治区的公告》(水利部公告2006 年第2 号)

《国家级公益林区划界定办法》(林资发〔2009214 号)

《第四次中国荒漠化和沙化状况公报》(2011

《全国海洋功能区划(2011-2020 年)》(国函〔201213 号)

《全国生态环境十年变化(2000-2010年)调查评估报告》

GB/T 12343 国家基本比例尺地图编绘规范

GB/T 13923 基础地理信息要素分类与代码

HJ/T 338 饮用水水源保护区划分技术规范

CH/T 9005 基础地理信息数据库基本规定

SL190 土壤侵蚀分类分级标准

3 术语和定义

依据《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》和其他相关文件,界定如下术语:

重点生态功能区:指生态系统十分重要,关系全国或区域生态安全,生态系统有所退化,需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保持并提高生态产品供给能力的区域,主要类型包括水源涵养区、水土保持区、防风固沙区和生物多样性维护区。

生态敏感区:指对外界干扰和环境变化具有特殊敏感性或潜在自然灾害影响,极易受到人为的不当开发活动影响而产生负面生态效应的区域。

生态脆弱区:指生态系统组成结构稳定性较差,抵抗外在干扰和维持自身稳定的能力较弱,易于发生生态退化且难以自我修复的区域。

禁止开发区:指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

生态安全:指在国家或区域尺度上,生态系统结构合理、功能完善、格局稳定,并能够为人类生存和经济社会发展持续提供生态服务的状态,是国家安全的重要组成部分。

4 生态保护红线概念、特征与管控要求

4.1 概念

生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区,对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。

4.2 基本特征

根据生态保护红线的概念,其属性特征包括以下五个方面:

1)生态保护的关键区域:生态保护红线是维系国家和区域生态安全的底线,是支撑经济社会可持续发展的关键生态区域。

2)空间不可替代性:生态保护红线具有显著的区域特定性,其保护对象和空间边界相对固定。

3)经济社会支撑性:划定生态保护红线的最终目标是在保护重要自然生态空间的同时,实现对经济社会可持续发展的生态支撑作用。

4)管理严格性:生态保护红线是一条不可逾越的空间保护线,应实施最为严格的环境准入制度与管理措施。

5)生态安全格局的基础框架:生态保护红线区是保障国家和地方生态安全的基本空间要素,是构建生态安全格局的关键组分。

4.3 管控要求

生态保护红线须依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类分区管理,做到一线一策。生态保护红线一旦划定,应满足以下管控要求:

1)性质不转换:生态保护红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地,生态保护的主体对象保持相对稳定。

2)功能不降低:生态保护红线区内的自然生态系统功能能够持续稳定发挥,退化生态系统功能得到不断改善。

3)面积不减少:生态保护红线区边界保持相对固定,区域面积规模不可随意减少。

4)责任不改变:生态保护红线区的林地、草地、湿地、荒漠等自然生态系统按照现行行政管理体制实行分类管理,各级地方政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责。

5 生态保护红线划定原则

5.1 强制性原则

根据《环境保护法》规定,应在事关国家和区域生态安全的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区以及其他重要的生态区域内,划定生态保护红线,实施严格保护。

5.2 合理性原则

生态保护红线划定应在科学评估识别关键区域的基础上,结合地方实际与管理可行性,合理确定国家生态保护红线方案。

5.3 协调性原则

生态保护红线划定应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、城乡规划等区划、规划相协调,共同形成合力,增强生态保护效果。

5.4 可行性原则

生态保护红线划定应与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,预留适当的发展空间和环境容量空间,切合实际确定生态保护红线面积规模并落到实地。

5.5 动态性原则

生态保护红线面积可随生产力提高、生态保护能力增强逐步优化调整,不断增加生态保护红线范围。

6 生态保护红线划定技术流程

6.1 生态保护红线划定范围识别

依据《全国主体功能区规划》《全国生态功能区划》《全国生态脆弱区保护规划纲要》《全国海洋功能区划》《中国生物多样性保护战略与行动计划》等国家文件和地方相关空间规划,结合经济社会发展规划和生态环境保护规划,识别生态保护的重点区域,确定生态保护红线划定的重点范围。

6.2 生态保护重要性评估

依据生态保护相关规范性文件和技术方法,对生态保护区域进行生态系统服务重要性评估和生态敏感性与脆弱性评估,明确生态保护目标与重点,确定生态保护重要区域。

6.3 生态保护红线划定方案确定

对不同类型生态保护红线进行空间叠加,形成生态保护红线建议方案。根据生态保护相关法律法规与管理政策,土地利用与经济发展现状与规划,综合分析生态保护红线划定的合理性和可行性,最终形成生态保护红线划定方案。

6.4 生态保护红线边界核定

根据生态保护红线划定方案,开展地面调查,明确生态保护红线地块分布范围,勘定生态红线边界走向和实地拐点坐标,核定生态保护红线边界。调查生态保护红线区各类基础信息,形成生态保护红线勘测定界图,建立生态保护红线勘界文本和登记表等。

7 生态保护红线划定范围识别

依据《中华人民共和国环境保护法》,生态保护红线主要在以下生态保护区域进行划定。

7.1 重点生态功能区

7.1.1 陆地重点生态功能区

陆地重点生态功能区主要包括《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》的各类重点生态功能区,具体包括水源涵养区、水土保持区、防风固沙区、生物多样性维护区等类型。

7.1.2 海洋重点生态功能区

海洋重点生态功能区主要包括海洋水产种质资源保护区、海洋特别保护区、重要滨海湿地、特殊保护海岛、自然景观与历史文化遗迹、珍稀濒危物种集中分布区、重要渔业水域等区域。

7.2 生态敏感区/脆弱区

7.2.1 陆地生态敏感区/脆弱区

陆地生态敏感区/脆弱区主要包括《全国生态功能区划》《全国主体功能区规划》及《全国生态脆弱区保护规划纲要》的各类生态敏感区/脆弱区,具体包括水土流失敏感区、土地沙化敏感区、石漠化敏感区、高寒生态脆弱区、干旱、半干旱生态脆弱区等。

7.2.2 海洋生态敏感区/脆弱区

海洋生态敏感区/脆弱区主要包括海岸带自然岸线、红树林、重要河口、重要砂质岸线和沙源保护海域、珊瑚礁及海草床等。

7.3 禁止开发区

禁止开发区域主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等类型。

7.4 其他

其他未列入上述范围、但具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域,包括生态公益林、重要湿地和草原、极小种群生境等。

8 生态保护红线划定方法

8.1 重点生态功能区保护红线

8.1.1 水源涵养功能区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

依据水源涵养功能区类型和特点,生态保护红线划定的主要对象为《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》确定的重点生态功能区,以及其他具有重要水源涵养功能的区域,主要包括以下2 类:

①大江大河源头区和中上游其他汇水区

主要分布在大小兴安岭、长白山、祁连山、阿尔泰山、陇南山地、若尔盖湿地、三江源草原草甸湿地、南岭山地、辽东山区、辽河源区、燕山、太行山、天山、玛曲湿地、秦巴山地、桐柏山淮河源区、大别山、丹江口库区、罗霄山脉、黄山、天目山、三峡库区、雅鲁藏布江源区、珠江源区、横断山脉、三江并流、东江源区、武夷山、浙闽丘陵、两广丘陵、黔南桂北山地、云桂边界山地、桂东、粤西丘陵、海南岛中部山区等区域。

②重要饮用水水源地及其集水区

我国重要饮用水水源地主要包括水利部《关于公布全国重要饮用水水源地名录的通知》(水资源函〔2011109 号)中的第一至第三批全国重要饮用水水源地,以及地级以上城市集中式饮用水水源地。

2)开展水源涵养功能重要性评估

针对重要江河源头区和汇水区,开展水源涵养功能重要性评估,具体评估方法参见附录A

3)确定生态保护红线范围

依据水源涵养功能评估与分级结果,将水源涵养极重要区划入生态保护红线。重要饮用水水源地的一、二级保护区纳入生态保护红线。具体划定方法参照HJ/T 338 执行。

8.1.2 水土保持功能区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

我国重点水土保持功能区主要分布在黄土高原丘陵沟壑区、三峡库区、大别山、西南喀斯特地区、太行山、川滇干热河谷、湖南湘中山地、南岭山地、湘赣罗霄山地、赣江上游区、黄山、闽东南丘陵山地、浙闽赣交界山地等区域。

2)开展水土保持功能重要性评估

对上述重点区域开展水土保持功能重要性评估,具体评估方法参见附录A

3)确定生态保护红线范围

依据水土保持功能评估与分级结果,将水土保持极重要区划入生态保护红线。

8.1.3 防风固沙功能区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

我国重点防风固沙功能区主要分布于塔里木河流域、阿尔金山、呼伦贝尔草原、科尔沁沙地、浑善达克沙地、阴山北麓、阿拉善高原、毛乌素沙地等区域。

2)开展防风固沙功能重要性评估

对上述重点区域开展防风固沙功能重要性评估,具体评估方法参见附录A

3)确定生态保护红线范围

依据防风固沙功能评估与分级结果,将防风固沙极重要区划入生态保护红线。

8.1.4 生物多样性维护区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

生态保护红线划定的主要对象为国家主体功能区规划和全国生态功能区划、生物多样性保护战略与行动计划确定的重点生物多样性维护功能区,以及其他具有重要生物多样性保护功能的区域,主要包括2 类:

①重点生物多样性维护功能区

我国重点生物多样性维护功能区主要分布在三江平原湿地、长白山地、大小兴安岭、呼伦贝尔草原、锡林郭勒草原、天山-准噶尔盆地西南段、塔里木河流域荒漠区、阿尔泰山、阿尔金山、祁连山、西鄂尔多斯-贺兰山-阴山、太行山、羌塘高寒荒漠草原、三江源、藏东南山地、川滇森林区、武陵山地、秦巴山地、浙闽赣交界山区、南岭地区、海南岛中南部山区、东南沿海红树林区、西双版纳、桂西黔南地区、辽河三角洲湿地、黄河三角洲湿地、苏北滩涂湿地等生物多样性丰富区。

②其他重要保护物种分布地

指目前尚未纳入自然保护区的重要保护物种(主要包括国家一、二级保护动植物)、极小种群及其生境。

2)开展生物多样性保护功能重要性评价

对上述重点生物多样性维护区开展生物多样性保护功能重要性评估,具体划定方法见附录A

3)确定生态保护红线范围

依据生物多样性保护功能评估与分级结果,将生物多样性极重要区划入生态保护红线。针对尚未纳入自然保护区的国家一、二级保护动植物、极小种群以及未纳入保护名录的其他珍稀濒危物种,采用物种分布模型预测可能分布范围,结合物种实际分布情况最终划定确保物种长期存活的保护红线。

8.1.5 海洋重点生态功能区保护红线划定方法

海洋重点生态功能区保护红线的划定对象和划定方法参照海洋生态保护红线划定相关技术规范执行。

8.2 生态敏感区/脆弱区保护红线

由于生态敏感区和生态脆弱区的空间重叠性较大,且面临共同生态问题(土地沙化、水土流失、石漠化等),因此,本指南通过开展生态敏感性评估,提出生态敏感区/脆弱区保护红线划定方法。

8.2.1 水土流失敏感区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

水土流失敏感区主要分布在黄土高原丘陵沟壑区、西南横断山地、东南山地丘陵、天山山地等土壤侵蚀敏感区,西南山地农林牧交错带、南方红壤山地丘陵区,以及其他水土流失重点预防保护区。

2)开展水土流失敏感性评估

对上述重点区域开展水土流失敏感性评估,具体评估方法参见附录B

3)确定生态保护红线范围

依据水土流失敏感性评估与分级结果,将极敏感区划入生态保护红线。水土流失重点预防保护区中水土流失潜在危险较大的区域也应划入生态保护红线。

8.2.2 土地沙化敏感区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

土地沙化敏感区主要分布在古尔班通古特、塔克拉玛干、腾格里、乌兰布和等沙漠边缘,黑河中下游、毛乌素沙地、阴山北麓-浑善达克沙地、科尔沁沙地、呼伦贝尔沙地等区域,以及东北林草交错带区、北方农牧交错区、西北荒漠绿洲交错区等区域。

2)开展土地沙化敏感性评估

对上述重点区域开展土地沙化敏感性评估,具体评估方法参见附录B

3)确定生态保护红线范围

依据土地沙化敏感性评估与分级结果,将极敏感区划入生态保护红线。宜林宜草沙化土地治理区、主要沙漠和沙地边缘也应划入生态保护红线。

8.2.3 石漠化敏感区生态保护红线划定方法

1)确定划定对象

石漠化敏感区主要分布在西南喀斯特岩溶地区,范围涉及贵州全境、广西西部、云南东部、重庆西南部、四川南部以及湖南、湖北两省西部等地区。

2)开展石漠化敏感性评估

对上述重点区域开展石漠化敏感性评估,具体评估方法参见附录B

3)确定生态保护红线范围

依据石漠化敏感性评估与分级结果,将极敏感区划入生态保护红线。全国岩溶地区石漠化综合治理区的重点区域可纳入生态保护红线。

8.2.4 海洋生态敏感区/脆弱区保护红线

海洋生态敏感区/脆弱区保护红线的划定对象和划定方法参照海洋生态保护红线划定相关技术规范执行。

8.3 禁止开发区生态保护红线

自然保护区原则上全部纳入生态保护红线,对面积较大的自然保护区,其实验区根据生态保护重要性评估结果确定纳入生态保护红线的具体区域范围。

其他类型的禁止开发区,根据生态保护重要性评估结果并结合内部管理分区,综合确定纳入生态保护红线的具体区域范围。

8.4 其他生态保护红线

对于上述区域以外的其他具有重要生态功能,以及生态极敏感/极脆弱的地区,各地可自行制定原则与方法,结合地方实际综合划定生态保护红线。

9 生态保护红线划定方案确定

在生态保护重要性评估的基础上,通过叠加分析和综合制图,形成生态保护红线划定建议方案,并充分与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、城乡规划等区划、规划相衔接,最终确定生态保护红线划定方案。

9.1 叠加分析

采用地理信息系统空间分析技术,在统一空间参考系统下,对划定的重点生态功能区保护红线、生态敏感区/脆弱区保护红线、禁止开发区保护红线进行空间叠加与综合分析,形成包含各类红线的空间分布图。当两种以上生态保护红线类型重叠时,须进一步明确主导生态功能和辅助生态功能。

9.2 综合制图

生态保护红线制图是开展边界核定的基本前提和依据。以基础年的高精度遥感影像和土地利用数据为底图,将评估结果图与底图进行叠合,采用地理信息系统软件进行图斑聚合处理,扣除独立细小图斑和人工用地。为保证生态保护红线区生态完整性和连续性,红线斑块最小上图面积原则为1 km2。根据实际土地利用类型和影像地物分布进行遥感判读与补充勾绘,调整生态保护红线界线,形成边界清晰、切合实际、生态完整性好的生态保护红线分布图。

9.2.1 数据准备与资料收集

1)专题图件

1:1 万(或1:5 万、1:10 万)国家基本比例尺地形图、土地调查及变更数据、基本农田界线图、国家基础地理信息数据库;有明确边界的保护地分布矢量图(自然保护区、风景名胜区、森林公园、生态公益林、饮用水水源保护区等)。

2)遥感影像

指数字正射影像图(简称DOM),包括高分辨率卫星遥感DOM(如快鸟(QuickBird)、资源3 号、高分1 号、高分2 号(GF-1GF-2)等)或航空DOM,影像空间分辨率在5m 以内。

3)相关规划和区划

主体功能区规划、土地利用规划、生态功能区划、环境功能区划、环境保护专项规划、自然保护区发展规划、资源开发规划、旅游发展规划等。

9.2.2 数据预处理

1)数据聚合

利用地理信息系统软件将生态系统服务重要性和生态敏感性评估数据转换为Shape 格式,通过聚合工具将相对聚集或邻近的图斑聚合为相对完整连片图斑,聚合距离为250m,最小孔洞大小为1km2。各行政区可根据图斑的破碎化程度和行政区面积适当调整聚合的距离。

2)破碎斑块扣除

一般将评估所得的面积在1km2以下的独立图斑删除(若细小斑块为重要物种栖息地或其他具有重要生态保护价值的区域须予以保留),减少红线区的破碎化程度。独立图斑删除的面积阈值可根据评估结果和行政区面积大小进行适当调整。

3)人工用地剔除

根据土地利用现状图和规划图等资料,扣除聚合后图斑内的大型建设用地和集中连片农田。其中,建设用地重点考虑城镇、工业开发、矿产开发等类型(扣除在产大规模采矿用地,对于废弃的采矿用地根据保持生态完整性需要,可予以保留并进行生态修复)。为了保持生态保护红线区完整性,面积较小的村庄、农田、采矿废弃地等地块可予以保留,单个生态保护红线区块内的可保留人工用地面积比例原则上不超过5%

9.2.3 边界调整与确定

对于经过上述处理后,仍较为破碎的红线区,可根据高分辨率DOM 影像和土地调查数据,采用人机交互方式,补充勾绘出红线区。对于一些暂时无法确定的未知类型,先进行标记,再通过实地勘查进行确认,并根据调查结果确定斑块的最终边界。

9.2.4 专题图件制作

生态保护红线图件制作要求在地理信息系统软件下数字化成图,采用地图学规范方法表示,层次清晰,图式、图例、注记齐全。底图应包括行政区域界线、地表主要水系、水库、湖泊、交通线路、重要城镇等要素。

9.3 红线命名

生态保护红线可采取分层次命名的方法。

对于区域性生态保护红线,采取自然地理单元+生态保护红线区的命名方式,如燕山生态保护红线区

对于具体生态保护红线地块,采取自然地理单元+主导生

态功能+红线区的命名方式,如,科尔沁沙地防风固沙红线区

当生态保护红线区兼具两种以上重要生态功能时,命名中采取主导生态功能+辅助生态功能的命名方式,如秦岭水源涵养、生物多样性功能保护红线区

10 生态保护红线边界核定

10.1 边界核定原则

1)与土地利用、城乡建设现状及规划、区域生态保护相关规划相协调;

2)红线斑块连续成片,尽可能避免破碎化,有利于实际管理;

3)尽可能保持已建各类保护区边界,与各部门管理边界相衔接;

4)结合山脉、河流、地貌单元、植被等要素保留自然地理边界,保持森林、草地、湿地、荒漠等生态系统的完整性。

10.2 边界核定与基础信息采集

10.2.1 地面勘查

根据生态保护红线分布图开展实地勘查,调查生态保护红线区各类基础信息,进一步查明图上难以明确界定或具有争议的生态保护红线区块边界走向,确定红线边界拐点地理坐标。

生态保护红线区须调查与收集以下特征信息:

1)分布、面积与范围:包括所处行政区域和地理位置,红线区面积(以公顷为单位表示)、红线区拐点坐标等。

2)自然环境状况:包括自然地理特征和自然资源状况、生态系统类型等。

3)经济社会状况:包括区内人口、社区数量与分布、土地利用状况与权属、所在区域经济发展水平、产业类型、产业结构与布局,以及其他人类活动特征等。

4)主要生态问题:包括现存的主要生态问题、潜在的生态风险、社会经济问题及其成因。

5)管控措施:包括生态保护红线区内的禁止和限制行为,为保护和改善生态系统服务功能需开展的恢复治理措施等。

10.2.2 定界成图

根据生态保护红线地面勘查结果,在图上修正生态保护红线区块边界,形成生态保护红线勘测定界图。

11 生态保护红线划定成果

生态保护红线划定成果包括图件、文本与登记表。

11.1 生态保护红线图件

生态保护红线图件数据采用2000国家大地坐标系统,1985国家高程基准;国家层面基本比例尺为1:25 万,省级层面基本比例尺不小于15 万,勘测定界图基本比例尺与当地土地利用图件保持一致

生态保护红线图件应包括但不限于:

1)生态系统服务重要性评估系列图

2)生态敏感性评估系列图

3)不同类型生态保护红线分布图

4)生态保护红线分布总图

5)生态保护红线区土地利用现状图

11.2 生态保护红线文本

以文字报告形式表述生态保护红线划定的主要内容,具体内容参见附录C

11.3 生态保护红线区块登记表

生态保护红线区块登记表是文本的配套材料,与文本具有同等效力。登记表内容应涵盖地面勘查所得的生态保护红线区各类基础信息与专题信息,满足管理需求。登记表格式参见附录D

12 指南实施

本指南由环境保护部负责解释。

本指南自发布之日起实施,《国家生态保护红线-生态功能红线划定技术指南(试行)》(环发〔201410 号)同时废止。


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